东莞空间“划”你知|高开发强度地区发展面临五大挑战

焦点东莞 2022-01-14 11:43:28
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自2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发,各地要按照上级的要求逐步建立国土空间规划体系,形成国土空间开发保护“一张图”,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。 当前“五级三类”总体框架基本确立、国土空间规划工作进入了整体探索完善、各级同步推进的特殊

自2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发,各地要按照上级的要求逐步建立国土空间规划体系,形成国土空间开发保护“一张图”,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

当前“五级三类”总体框架基本确立、国土空间规划工作进入了整体探索完善、各级同步推进的特殊过渡时期。我局经过两年的探索,结合未来城市发展面临的“五大挑战”,针对性地提出东莞国土空间开发保护的“四大策略”,在自然资源要素管控、规划实施管理等方面提出技术思路,进一步顺应了国土空间规划改革与创新的要求。

——东莞市中心城区鸟瞰图

01

正视问题:

高开发强度地区发展面临的五大挑战

当前东莞市进入经济社会转型升级的攻坚阶段,城镇化发展面临内部环境资源约束趋紧、先发优势渐弱、外部区域竞争压力加剧等诸多风险挑战。要实现东莞高质量发展,需全方位认识并应对以下挑战:

挑战一:粮食安全下耕地保护压力

越来越大

耕地保护是习近平总书记反复强调的“国之大者”,是国家安全的重要基础。东莞现存农业以桑基鱼塘、蕉地、果蔬等为主,耕地呈现出“破碎化、低效化、分散化”等问题,与其他地区的规模化种植差距较大。东莞优质耕地地区往往也是建设最适宜地区,而我市耕保缺口较大,开发建设占用耕地以异地代保为主,与国家强调的粮食安全战略与耕地保护理念仍有所差距,新形势下地方对耕地保护的责任加大,地方必须转变思路、从自身补充寻找突破口。

挑战二:生态文明下安全格局保障

越来越难

东莞生态本底资源丰富,但改革开放以来,东莞以经济建设为中心,生态空间不断被挤压、生态资源利用低效、环境污染问题突出。全市生态空间比例逐年下降,由1990年52.07%下降至2018年42.24%,生态系统逐渐退化,生态产品供给能力下降。过去在城镇化、工业化发展与生态保护的博弈中,生态环境未得到其相应的重视。随着国家重大战略的部署推动,碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局,我市必须转变资源利用方式,在节约资源和保护环境方面下足功夫。

——东莞市生态空间演变图

挑战三:高开发强度下空间保障

越来越难

土地是地方发展的核心资源。当前东莞市土地开发强度近半,逼近“双评价”土地开发上限,空间制约十分突出,现状建设总体呈现高开发强度、低利用效率、低空间品质的“一高两低”国土空间特征。紧资源约束的形势下,外延式大规模的无序开发建设难以为继,后续新增建设用地逐年递减,民生设施、基础设施、龙头企业等对新增用地及周边配套的需求越来越难以保障,未来通过存量用地盘活和空间优化治理逐步释放可用的连片土地势在必行。

挑战四:资源分散下品质提升

越来越迫切

东莞为珠三角外向型经济发展的典型代表,改革开放以来,其“外资驱动、多轮并转、以地生财、增长导向、自下而上”的发展模式,缺乏系统性的规划引领和空间统筹,市、镇、村、组之间对空间开发引导方向不一,轨道交通、公共服务、公园广场、城市更新等建设自成一体,城市各要素之间缺乏协调,城市建设“遍地开花”,品质较低。为满足东莞千万人口的生产、生活需求,充分融入粤港澳大湾区的建设,东莞城市空间品质提升迫在眉睫。

——东莞市某镇街用地布局混杂

挑战五:权益固化下统筹难度

越来越大

东莞早期“市镇村组”四个轮子一起转,城市发展权及自然资源支配权多由镇街、村集体自行主导,土地开发建设也是镇街、村各自为政,土地的管理权、开发权主要集中在镇街,部分甚至在村集体。为东莞带来经济活力的同时,也导致土地资源多元化、零碎化、低效化等问题,大量集体建设用地私下流转导致如今土地权属关系复杂。在现阶段高度重视自然资源权益的背景下,进一步推高了拓展连片空间的成本、难度以及阻力,也导致空间难以统筹、资源难以高效利用。

——东莞市各片区土地权益情况

02

创新思路:

国土空间开发保护的四大策略

新时代发展背景下,本轮国土空间总体规划以高质量发展为主线,紧扣市委市政府最新城市定位,按照“中心引领、廊道支撑、片区协同、节点开花”的空间发展战略,以“高水平保护、高效率利用、高品质生活和高效能治理”提出城市建设发展策略,创新规划编制内容、全方位提升规划管理水平。

策略一:

高水平保护,精准锚固农业生态空间

一是锚固农业保护底盘,探索耕地保护集聚区的管控体系。基于耕地和农用地资源本底,划定连片适宜耕地区,并逐步通过土地综合整治,引导规划期末耕地和永久基本农田布局的优化调整以及耕地质量的稳步提升。为提高耕地保护集聚区的实施,探索出台土地整治激励、耕地保护经济补偿等机制。

——东莞市耕地集聚示意图

二是锚固生态保护底盘,构建生态空间分级分类管控体系。坚持底线思维,科学开展双评价,确定国土空间开发底线极限,在锚固“一屏一区多廊”生态安全格局的基础上,划定生态保护区(生态保护红线)、生态控制区和生态协调区,形成分级分类管控的生态体系,并融入到国土空间“五级三类”体系中进行监管实施与全面管控,逐步开展生态修复、综合整治等工程,实现生态空间的集聚。

——东莞市生态空间分级分类管控体系示意图

策略二:

高效率利用,精准配置建设资源要素

一是深入推进资源配置改革。启动《东莞市国土空间总体规划实施管理规定》制定工作,体现流量运转对国土空间功能结构和用地布局的调整重构作用,探索以“时间”换“空间”的具体调控措施。

预留一定比例的建设用地规模,在不突破城乡建设用地规模总量的基础上,在规划实施阶段对不涉及占用规划管控底线的市级收储项目、市级以上重点建设项目及民生、市政基础设施用地予以保障。

探索城镇开发边界弹性发展区与减量空间的挂钩,根据生态修复和全域土地综合整治工作划定的减量空间及下达的减量任务,确定各地弹性发展区面积,倒逼通过清理腾挪、强化整合等方式,

换取未来的发展空间。

——城镇开发边界与减量空间挂钩机制示意图

探索建设用地规模动态管理机制,建立“批而未用”用地处置、“三旧”改造、违法用地处置、生态修复工程实施等工作与年度新增城乡建设用地规模配置联动机制,形成“预算-结算-决算”的规模动态管理模型,不再一次性下达十五年规模。

——用地规模动态管理模型示意图

二是加强政府资源统筹。以规模、指标、底线等为抓手,加强市级资源统筹,倒逼地方在存量空间中挖掘潜力,探索逐步完善政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系,强化土地使用标准和集约节约用地评价,大力推广节地模式。

探索城镇开发边界与土地收储机制挂钩,提高市政府对土地的收储和统筹力度,给予市土地储备中心城镇开发边界增量空间用于识别市重点发展区域和潜力地区,提前谋划,纳入市统筹收储范围,直接由市统一纳入城镇开发边界。

研究制定重点区域及战略发展区的功能管控机制,加大政府收储力度,对市委市政府谋划的重大平台、产业基地等重点区域范围内一定比例的城市更新及经营性用地进行“留白”处理,后续以市主导或市镇合作方式进行开发建设,从“市场开发”实现经济效益最大化,转变为“政府统筹”实现城市效益最大化。

自上而下盘活存量,转变以往“自下而上”建设用地低效利用方式,通过“自上而下”划定存量盘活策略分区,结合规划管控单元,分区制定存量用地管控措施,引导有规则、有时序、有标准的更新,防止出现“大拆大建”以及“房地产化”行为。

三是统筹谋划产业空间。贯彻落实市委市政府新时期作出的统筹连片产业空间的重要决策部署,科学统筹谋划,目前已基本划定七大新兴产业基地、识别出4片2000亩以上、6片700亩以上的产业单元,同时配合我市现有产业招商引资、开发建设政策,正研究制定符合东莞未来发展特色的产业空间规划管理、土地收储、功能定位等政策文件。

——东莞市产业空间效果图

策略三:

高品质生活,精准提高城市品质内涵

一是优化居住结构,营造东莞特色产业社区。通过村居适度减量、厂居改造融合、城镇居住增量提质等方式,实现城镇居住比例提升,破解现状大量人口居住在村居、厂居的困境,保障高品质低成本的居住空间。探索通过落实绿地、市政、公服等用地边界以及严格设定工业用地规模下限和居住、商业等用地规模上限等方式,着力打造东莞特色产业社区,既防止工业用地“房地产化”,也为推动“渐进式更新”提供条件。

——产业社区示意图

二是优化公服配比,解决均质化、低效化问题。为满足千万人口的需求,本轮规划改变过去以户籍人口评估公服配套的方式,以常住人口为主要参考因素,补齐关键短板,重点完善教育、养老、医疗等诉求迫切的重点民生设施,按“市-片区-镇-社区”的层级评估各类设施需求。以打造“15分钟社区生活圈”为目标,针对居住工业混杂的特点,划定居住型和产业型两类社区生活圈,全面提高各级公服配套水平。

——社区生活圈示意图

策略四:

高效能治理,精准提升城市治理能力

一是构建适应东莞的“两级四层三类”规划管控体系。为适应市直管镇的扁平行政体制,构建市、镇两级法定规划,市级总体规划-片区规划指引-镇级总体规划-管理单元详细规划四个规划层级,总体规划、专项规划以及详细规划三种规划类型。增加片区规划指引,用以明确市级管控内容与要求,承上启下,将市级规划的战略性、底线性、结构性内容向下传达。分设城镇、产业、村庄、生态、农业五种管理单元,引导功能分区与用途分类,以管理单元及其导则衔接详细规划的编制范围、各类要素编制要求等。

——“两级四层三类”的规划管控体系示意图

二是探索强化东莞统筹的建设用地留白管理机制。避免土地进一步粗放供给和低效利用,控制权属主体预期,调节土地开发时序,提升规划的适应性,为政府收储土地提供支撑,创新探索规划“留白”管控机制,为高强度开发背景下的东莞预留未来发展空间。结合东莞实际自然资源本底,划分战略留白和生态留白两种类型。

——规划“留白”示意图

三是建立提高东莞品质的刚弹结合规划传导机制。以管理单元为管控范围,改变过去单一的边界控制方式,建立规划要素定点、定界、定位的多种规划管控方式,突出空间规划传导的有效性。对市级以上重点基础设施和民生工程采用定界传导;对镇级设施及未明确具体选址的项目采用定位传导;对社区级或无需在总体规划落图的设施与项目采用定点传导。

——规划刚性与弹性管控示意图

03

改革进展:

东莞市国土空间总体规划工作情况

我市国土空间总体规划编制工作已开展两年,市、镇两级通过多轮“上下对接”,现已初步形成本底摸查、专题研究等成果。

市级层面:一是已按国家、省的要求完成两轮“三区三线”试划,后续需待国家最终明确永久基本农田、建设用地规模等规划指标后,再作进一步深化;二是已基本形成市级国土空间总体规划文本;三是2019年成立的五个部门专责小组,现阶段基本已完成部门专项大纲和专责小组报告的编制。

镇级层面:一是已基本完成前期专题研究工作,并形成属地的发展战略和空间格局战略;二是正根据市印发的片区指引和编制规则对镇级成果作进一步深化。

04

结语

东莞市作为原土地利用总体规划和城市总体规划的国务院审批城市,且作为新晋特大城市、粤港澳大湾区重要节点城市,下来市级国土空间总体规划有可能会被列入国务院审批城市,我局将继续做好与国家、省自然资源管理部门等上级沟通,协调解决东莞规划编制上遇到的问题与诉求,待耕地、建设用地规模等核心指标下达后加快开展指标落图落地及其他相关规划成果的编制工作。同时,采取市镇联动的方式,进一步优化三条控制线布局;加强与市相关部门协调对接,明确“十四五”规划项目;加快推进镇级国土空间规划编制等工作。

审图号:粤SS(2021)002号

来源:东莞自然资源

责任编辑:陈楚梅

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